政府投资项目拖欠工程款(政府投资项目拖欠工程款化解防范)

用交易成本的观点解释工程款拖欠问题

工程款拖欠（Project Payment.default）问题一直困扰着建设领域，严重影响了中国经济的发展，也给建筑业和社会经济秩序带来许多负面影响。近几年来，对工程款拖欠的研究有众多说法，如信用体系不健全、法律法规不完善、政府监督力度不够等。其实以上几种现象也存在于其它的产业，但为什么唯独建筑产业的工程款拖欠却如此严重？笔者认为建筑业本身特点使得解决工程款纠纷产生过大的交易成本是工程款拖欠的主要原因之一。

1、对交易成本的认识

交易成本（Transaction Cost）是西方新制度经济学的核心范畴。其思想|考试|大|最早来自科斯的经典论文《企业的性质》，其实质就是：交易成本是运用价格机制的成本。后来，科斯在《社会成本问题》中把这一思想具体化了。科斯认为，交易费用是获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。威廉姆森则将交易费用分为事先交易费用和事后交易费用两部分，事先的交易费用，即为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；事后交易费用主要包括监督、奖励、纠纷处理、抵押、拖欠等方面的费用。

交易费用理论经过30多年的发展，各位经济学家对该理论有不同的解释，这主要是他们分析的角度不同造成的。概括起来，交易成本就是为完成一项交易所花费的时间、精力、人力、物力、财力等非生产性支出，一般来说主要包括搜集信息的成本、谈判成本、缔约成本、履约成本、监督成本和可能发生处理纠纷的成本。

2、对工程款纠纷解决过程中交易成本的分析

价款是建设工程施工合同中建设单位和施工单位双方最关心的问题，因为价款|考试|大|是合同双方经济利益的直接体现。也正因为此，工程款纠纷是建设工程中最为常见的一种纠纷，很多其它种类的纠纷最终都体现在合同价款的纠纷上。从广义上讲，工程建设的各个时期都可能存在价款纠纷。比如在投标过程中可能存在投标保证金纠纷；中标后可能存在履约保证金纠纷；开工时可能存在预付款的纠纷；施工过程中可能存在进度款、索赔款的纠纷；竣工时可能存在竣工结算款的纠纷；竣工后可能存在质量保修金的纠纷等等。大量工程款纠纷的存在引发了在处理过程中的大量交易成本。在追索建设单位拖欠的工程款过程中，很多施工单位因考虑到交易成本过大而导致拖欠工程款的增加和一拖再拖。其原因主要存在于以下几个方面：

2.1 在转移资产专有性的过程中存在大量交易成本

交易成本存在的原因主要包括三个方面：资产专有性、机会主义和限制的理性思考。资产专有性是引起交易成本的根源，机会主义和限制的理性思考主要是对人的研究。建设工程项目的交易过程实际就是资产专有性的转移过程，建设单位将建筑产品的建设权交给施工企业，施工企业将建筑产品建成经竣工验收合格后交给建设单位。从施工合同签订之日起，资产专有性发生转移，在转移过程中存在大量的交易成本。

施工过程中由于业主不按时支付进度款而导致的工程款纠纷案屡见不鲜。按照有关法律规定，发包人不按合同约定的时间支付进度款，承包人有权利向发包人发出要求付款的通知。发包人收到承包人的通知后仍不付款，可与承包人协商签订延期付款协议，经承包人同意后可延期支付。但如果发包人既不按时支付进度款，双方又未达成延期付款协议，施工企业有权利暂停施工，由发包人承担违约责任。此时，施工企业完全可以解除合同，要求业主支付进度款并索赔，但为什么施工企业很少会这样做？究其原因主要是施工企业此时若放弃资产的专有性会花费大量的费用，具体分析如下：

1）施工企业为争夺建设项目的建设权会花费大量的费用，如投标费用、谈判费用、签约费用和为保证合同的签订与履行所支付的投标保证金、履约保证金、预付款保证金等费用以及为争夺资产专有性而花费的其它费用等等；此外，施工企业为保证施工的顺利进行投入了大量的成本，如临时设施费用、机械使用费以及为保证施工进行与其他材料供应商签订的采购合同所花费的费用等等。这些费用是工程造价的一部分。当合同顺利履行，工程款按时支付时，这些费用就会得到补偿。但如果此时解除合同，预期的合同价款无法收回，这些费用就变成了为交易所付出的代价。很多企业若此时解除合同就会蒙受巨大损失甚至破产，所以，施工企业遇到这种情况只好硬着头皮一边施工一边追索欠款。

2）如果因此停止合同的履行，施工企业就会陷入长期的纠纷处理当中。施工企业有权利要求建设单位承担相应的违约责任，赔偿损失。但是赔偿又谈何容易？就算打赢官司，请求法院执行的难度也很大：一是建设单位大多是边施工边筹集经费，很难一次拿出这么多费用来赔偿；二是法院在执行过程中缺少可依据的法律规定；三是建筑产品处在建设过程中，即使质押也不能发挥应用的作用。也就是说，施工企业拥有该资产的专有性也得不到什么补偿，纠纷处理的交易成本对施工企业来说无疑是雪上加霜。

3）如果施工企业在合同履行过程中退出交易，给合同双方带来的损失都比较大。但由于是买方市场，建设单位可以将这些费用和风险再转移给另一个施工企业，而施工企业却面临着较大的风险。施工企业如因中途退出可能还会背上信誉不良的罪名，给以后竞标带来巨大损失。所以，绝大部分的施工企业一旦和业主签订合同就很难中途退出交易过程。业主抓住施工企业不会中途停止合同履行的弱点，在“拖欠有理，拖欠有利”的投机主义影响下，往往大量拖欠工程款。

2.2 在工程款纠纷处理过程中，由于法律法规不健全和政府监督力度不够引起大量交易成本

利用法律法规也是需要成本的。法律法规和规章制度作为一种稀缺资源在使用过程中的效率将直接决定着交易成本的大小。由于法律法规和制度的不健全，还会带来钻法律和制度空子的机会主义费用。工程款的纠纷贯穿在整个的工程项目建设过程中，但是，在处理纠纷时，由于缺少可参照的法律法规、现存的法律法规可操作性差和政府在这个过程中发挥的作用不突出，导致了制度履行效率低下，增加了交易成本。

如《中华人民共和国合同法合同法》（以下简称《合同法》）第286条规定：“发包人未按照约定支付工程款的，承包人可以催告发包人在合理的期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”《合同法》第286条，使建筑业看到了解决工程款拖欠问题的希望，但实践中，利用该条成功解决工程款纠纷的案例极少，这并非企业不愿用法律维护自身的合法权益，而是该条本身的缺陷所致。由于《合同法》第286的规定过于粗糙，缺乏可操作性，法院据此审理案件时，无论是实体上还是程序上均有障碍。这样，就会在案件处理和执行的过程中增加使用该项规定的费用。所以，很多施工企业不是不想用法律的手段来保护自己的权益，而是难以承担维护自身权益所花费的费用。

国家作为第三种当事人，能够通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用。但是，在建筑业由于交易的复杂性，在合同履行和纠纷处理时政府的监督力度不够，有时是在执法过程中无法可依甚或执法不严，增加了交易成本，如寻租费用、监督成本等。此外，据有关数据显示（截至2005年9月5日，全国累计2003年以前竣工项目拖欠工程款1860亿元，其中：政府投资工程拖欠总额705亿元，占总拖欠额的37.9％），在目前工程款拖欠中政府拖欠款占很大的比例，作为制度制定和监督执行的政府机构又是债务人，施工企业的处境就可想而知了。 3、解决办法

不同制度下的交易费用，其差异是巨大的。所谓制度成本就是一种制度的运行费用。制度的完善情况和可操作性是降低交易成本的主要措施之

3.1 完善现有的法律法规，提高其可操作性

法律法规的重要性在于它的存在能减少大量的交易成本。因为完整的法律法规可以通过一系列规范的、固定的、强制的契约安排用以减少由于市场交易中的有限理性、信息不对称、外部不经济性等因素导致的种种交易费用。但目前中国适用于工程款拖欠的法律法规存在着可操作性差甚至发生冲突的现象。如《合同法》第286条虽然规定了承包人就工程款的优先受偿权，但由于该条并没有明确规定工程款优先受偿的性质，有留置权说、法定抵押权说，还有优先权说，法律界还存在争议。又如1997年出台了《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》），但《建筑法》中关于工程款的问题仅在第十八条第二款有一个粗糙的规定：“发包单位应当按照合同的约定，及时支付工程款项。”这个合理期限到底是多长时间？针对这些法律的不完整性应进一步明确和补充完整，提高其可操作性，以便在工程款纠纷发生时能有法可依且不产生争议，降低使用制度的费用，使施工企业的合法权益得到有效保护。

走出制度越多越好的误区，的和最节省使用费用的制度是最简洁最有操作性的制度。所以，在制度的制定过程中提高法律法规的简洁性和可操作性，降低施工企业在追索欠款中使用法律法规的费用。

3.2 进一步完善诚信体系和失信惩罚体系

由于机会主义是引起交易成本的主要原因之一，所以采取有效的措施提高建筑行业的诚信度，大力提倡人人讲诚信，共同营造良好的诚信氛围，可以节省大量的交易成本。建筑行业的有关主管部门应建立完善的诚信档案，对拖欠工程款的建设单位应及|考试|大|时曝光。利用现有的网络系统及时公布不守诚信的企业，接受外界监督，提高舆论压力，共同营造良好的诚信环境。此外，实行失信惩罚制度，对于拖欠工程款严重的建设单位和施工企业在申请房地产开发和承包工程时，实行一票否决制或在年检时予以降级或取消其资质等的处罚。

3.3 充分发挥政府在监督过程中的作用

政府作为制度执行中的主要监督者应充分发挥在监督过程中的作用，公平公正的履行职能，减少交易过程中的寻租成本。此外，严格审批政府主导开发的“政绩工程”、“形象工程”等，避免不合理的负债建设。

4、结束语

解决工程款拖欠过程中，交易成本过大是施工企业追索欠款的重大障碍。制度是降低交易成本措施中的关键，因为人的机会主义和有限理性是客观存在，制度健全可以大大规范人的行为，提高履约效率，降低交易成本，从而有效解决工程款拖欠问题。

政府拖欠工程项目款如何督查

反馈公共资源交易监管部门。

1、建设单位是否按规定办理工程款支付担保，政府投资项目是否存在施工企业垫资施工现象。

2、建设单位是否落实施工过程结算和人工费分账管理，是否存在拖欠工程款问题。

3、农民工工资专户名称及运行是否规范，总包企业是否按月足额支付农民工工资。